多元化經(jīng)濟高速發(fā)展的趨勢下，一些地方政府財政資金的缺乏和城市基礎設施建設需求矛盾愈發(fā)明顯。比如在我國，城市基礎設施建設的融資渠道單一、問(wèn)題多發(fā)，基礎設施建設亦是發(fā)展緩慢。在此種背景之下，PPP (Public-Private-Partnerships)作為一種新型的投融資模式已經(jīng)得到了日益廣泛的應用，因此對PPP項目各階段的法律風(fēng)險防控，已經(jīng)成為我們一個(gè)較為迫切需要討論的話(huà)題了。

　　一、PPP項目準備階段法律風(fēng)險防控

　　(一) 謹慎選擇項目政府主體，防范政府風(fēng)險

　　1.確保項目主體合法性

　　根據《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，PPP模式下的特許經(jīng)營(yíng)權必須經(jīng)縣級以上政府授權，由被授權的部門(mén)具體實(shí)施。實(shí)務(wù)操作過(guò)程中，在簽訂《項目合同》之前，社會(huì )資本方應當仔細查閱審核特許經(jīng)營(yíng)權的授權文件，一般來(lái)說(shuō)授權文件主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是縣級以上人民政府發(fā)布的規范性文件;另一類(lèi)是縣級以上人民政府簽發(fā)的專(zhuān)項授權書(shū)。

　　2.選擇財政狀況好、負債水平低的政府主體

　　大多數PPP項目或者沒(méi)有收益來(lái)源，或者項目收益無(wú)法有效覆蓋項目投資本金及收益。對于這些非經(jīng)營(yíng)性項目和準經(jīng)營(yíng)性項目涉及的資金缺口很大程度上將依賴(lài)財政補貼。因此，對于社會(huì )資本方而言，應對地方財政狀況予以實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)關(guān)注，選擇財政狀況好、負債水平低的政府主體進(jìn)行合作，從而有效降低投資風(fēng)險。

　　3.考察政府融資平臺的運作能力

　　發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》規定，行業(yè)運營(yíng)公司可以作為PPP項目的實(shí)施主體。且政府參股的PPP項目公司設立過(guò)程中，政府也極有可能通過(guò)原有的融資平臺公司注資。此外，不少存量項目的實(shí)施還可能會(huì )通過(guò)對原有平臺公司改制、社會(huì )資本增資入股的方式進(jìn)行。由此可見(jiàn)，在具體PPP項目實(shí)施過(guò)程中，融資平臺仍將是非常重要的一支力量。融資平臺的運作能力仍應作為項目投資決策過(guò)程中的重要考量因素。

　　4.重點(diǎn)關(guān)注政府領(lǐng)導班子的信用水平

　　社會(huì )資本方對以書(shū)記和市長(cháng)為首的領(lǐng)導班子的執政能力水平、信用水平、契約精神的考量是十分重要的。

　　(二)嚴格審查項目立項材料，確保項目合法性

　　1.人民代表大會(huì )決議

　　需要政府付費、政府財政補貼的PPP項目，社會(huì )資本方應當要求政府方提供人民代表大會(huì )關(guān)于該項目預算的決議。

　　2.政府審定的項目實(shí)施方案

　　具備特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)施方案，一方面確保了程序合法，另一方面，實(shí)施方案中體現了發(fā)改委、財政、城鄉規劃、國土、環(huán)保、水利等有關(guān)部門(mén)的綜合意見(jiàn)，有利于后續工作的協(xié)調開(kāi)展。

　　3.物有所值評價(jià)和財政能力論證

　　物有所值評價(jià)和財政承受能力論證是十分合理而必要的，是對PPP項目投資風(fēng)險的有力防控。

　　4.PPP項目目錄

　　在項目準備期，社會(huì )資本方應當查閱各級財政部門(mén)、發(fā)改委公布的PPP項目目錄，以確保程序的合法性。

　　二、PPP項目采購階段法律風(fēng)險防控

　　(一)選擇恰當程序，確保中標合法

　　1.使用者付費的PPP項目采用非招標采購方式，法律依據不足;

　　2.符合公開(kāi)招標條件，但擬采用公開(kāi)招標以外的其他方式采購的，應當辦理審批手續;

　　3.不同采購方式的具體流程存在差異。

　　(二)以合同形式鎖定政府承諾，降低投資風(fēng)險

　　1.限制競爭;

　　2.稅收優(yōu)惠條款;

　　3.財政補助及土地出讓等優(yōu)惠政策;

　　4.負責或協(xié)助獲取項目相關(guān)土地權利;

　　5.提供相關(guān)連接和配套設施。

　　(三)明確項目審批職責的分配及責任承擔

　　1.PPP項目審批職責的分配;

　　2.明確權責并設定違約責任。

　　(四)明晰項目公司投資人的風(fēng)險承擔方式及股權變更限制

　　1.項目公司投資人應當承擔有限責任;

　　2.項目公司投資人股權變更限制。

　　三、PPP項目執行階段法律風(fēng)險防控

　　(一)拓寬融資渠道，降低融資風(fēng)險

　　1.充分利用銀行貸款

　　農業(yè)銀行下發(fā)《PPP項目信用業(yè)務(wù)指導意見(jiàn)》，發(fā)改委、國開(kāi)行印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì )資本合作有關(guān)工作的通知》。

　　2.用好項目收益權質(zhì)押融資

　　允許創(chuàng )新?lián)７绞?，通過(guò)排污權、收費權、特許經(jīng)營(yíng)權、購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議項下權利質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結構，切實(shí)防范貸款風(fēng)險。

　　3.積極爭取中央財政融資支持基金

　　對于重點(diǎn)領(lǐng)域項目，政府可以使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，通過(guò)認購基金份額等方式予以支持。

　　(二)做好合同管理，防范合同風(fēng)險

　  1.項目合同

　　對于社會(huì )資本方來(lái)說(shuō)，應當在項目合同中重點(diǎn)關(guān)注以下內容：政府方的承諾，包括資金支持、融資擔保支持、最低需求量保護、通過(guò)使用者付費方式獲取的回報分享機制;特許經(jīng)營(yíng)權的內容、期限和方式;政府、法律、融資、市場(chǎng)、技術(shù)等風(fēng)險的分擔方式。

　　2.股東合同

　　項目公司的股東構成一般較為復雜，可能包含融資主體、建造主體、運營(yíng)主體，還可能會(huì )有政府指定機構參股。因此，股東合同的關(guān)鍵點(diǎn)在于股東出資等義務(wù)，以及不同類(lèi)型的股東基于自身利益訴求享有的股東權利。

　　3.融資協(xié)議

　　融資協(xié)議的重點(diǎn)在于資金額度、用途限制以及資金回報、擔保等內容。

　　(三)推行精細化管理，防范建設風(fēng)險

　　有效控制工期、質(zhì)量和成本從而化解建設風(fēng)險。

　　(四)合理運用各種手段，防范市場(chǎng)運作風(fēng)險

　　1.價(jià)格動(dòng)態(tài)調整機制;

　　2.最低需求、最低價(jià)格風(fēng)險承擔機制;

　　3.無(wú)法預料的技術(shù)發(fā)展風(fēng)險

　　四、PPP項目移交階段法律風(fēng)險防控;

　　1.明確項目合作期限;

　　2.合作期限的變更;

　　3.項目合同的終止

　　(本文來(lái)自中天建設集團律師事務(wù)部行政事務(wù)處主任王慧在2015年10月17日第一屆錢(qián)塘建筑論壇上的發(fā)言。有改動(dòng)。)(轉自武漢建協(xié)網(wǎng)）